Die Neutralität als Selbstfesselung

Die SVP verspricht mit ihrer Neutralitätsinitiative mehr Sicherheit. Tatsächlich will sie der Schweiz außenpolitische Möglichkeiten nehmen, die sie in einer unsicheren Welt gerade braucht.

Bern. Es gibt politische Vorlagen, die ein Problem lösen wollen. Und es gibt solche, die zunächst ein Problem definieren, das längst keines mehr ist. Die Schweizer Neutralitätsinitiative gehört zur zweiten Kategorie.

Die Schweiz ist neutral. Seit 1848 ist die Neutralität in der Bundesverfassung verankert, sie ist völkerrechtlich abgesichert und gehört zum Fundament der schweizerischen Außen- und Sicherheitspolitik. Der Bund selbst sagt, die Schweiz nutze ihre Neutralität, um Sicherheit, Unabhängigkeit und Wohlstand zu schützen. Sie soll ihr zudem ermöglichen, als Vermittlerin aufzutreten.

Am 27. September stimmt das Land deshalb nicht darüber ab, ob es neutral bleiben will. Es stimmt darüber ab, wie eng es seine Neutralität künftig auslegen will.

Die Volksinitiative «Wahrung der schweizerischen Neutralität» verlangt, die Neutralität als «immerwährend und bewaffnet» ausdrücklich in der Verfassung festzuschreiben. Die Schweiz soll keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten und grundsätzlich auch nicht mit einem solchen zusammenarbeiten dürfen – außer im Fall eines militärischen Angriffs oder wenn ein solcher Angriff vorbereitet wird. Zudem soll sie sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten beteiligen und keine Sanktionen gegen kriegführende Staaten verhängen. Ausnahmen wären insbesondere Sanktionen der Vereinten Nationen und Maßnahmen gegen die Umgehung von Sanktionen.

Das ist keine bloße Rückkehr zu einer alten Schweizer Tugend. Es ist eine neue Verfassungsregel, die künftigen Regierungen einen erheblichen Teil ihres außenpolitischen Spielraums entziehen würde. Und genau darin liegt die Schwäche der Vorlage.

Die Schweiz braucht keine neutralere Neutralität

Das stärkste Argument der Initianten klingt zunächst vernünftig: Neutralität müsse klar, glaubwürdig und dauerhaft sein. Die heutige Politik, so ihre Kritik, lege sie je nach politischer Lage unterschiedlich aus. Die Initiative solle deshalb verhindern, dass die Schweiz unter dem Druck ausländischer Staaten von ihrer Neutralität abrückt. Das Initiativkomitee verspricht sich davon Frieden, Sicherheit, Unabhängigkeit und Wohlstand.

Nur folgt daraus nicht, was die Initianten daraus machen. Neutralität ist nicht dasselbe wie ein möglichst dickes Bündel von Verboten. Das geltende Neutralitätsrecht setzt der Schweiz klare Grenzen. Ein neutraler Staat beteiligt sich nicht militärisch an Kriegen zwischen anderen Staaten und unterstützt keine Kriegspartei militärisch. Zugleich unterscheidet die Schweiz zwischen dem Neutralitätsrecht und der Neutralitätspolitik. Das Neutralitätsrecht enthält verbindliche völkerrechtliche Pflichten. Die Neutralitätspolitik bestimmt dagegen, wie die Schweiz ihre Neutralität unter den jeweiligen internationalen Bedingungen ausgestaltet.

Diese Unterscheidung ist entscheidend. Die Initiative will nicht einfach bestehendes Neutralitätsrecht in die Verfassung schreiben. Sie will darüber hinaus festlegen, was die Schweiz außenpolitisch künftig nicht mehr tun darf. Damit wird aus einem Instrument eine Selbstbindung.

Die Befürworter nennen das Glaubwürdigkeit. Tatsächlich ist es eine Einschränkung demokratischer Handlungsmöglichkeiten.

Eine Verfassung ist kein Drehbuch für die nächste Krise

Die Welt verändert sich schneller als Verfassungstexte. Niemand weiß, welcher Staat in zehn oder zwanzig Jahren einen Krieg beginnt, welche Bündnisse dann bestehen und welche internationalen Organisationen handlungsfähig sein werden. Gerade deshalb ist es riskant, einem kleinen Staat für alle Zukunft vorzuschreiben, wie er auf unbekannte Konflikte reagieren darf.

Die Schweiz hat nach dem russischen Angriff auf die Ukraine einen anderen Weg gewählt. Sie verurteilte die Invasion und übernahm die EU-Sanktionen gegen Russland weitgehend. Der Bund hält ausdrücklich fest, dass die Schweiz trotz dieser Maßnahmen neutral bleibt und dass die Übernahme von Sanktionen mit der Neutralität vereinbar ist.

Man kann diese Entscheidung politisch kritisieren. Man kann darüber streiten, ob die Schweiz alle Sanktionen übernehmen sollte. Man kann bezweifeln, ob wirtschaftliche Sanktionen den gewünschten politischen Druck erzeugen. Aber man kann nicht seriös behaupten, die Schweiz habe mit der Übernahme der Sanktionen ihre Neutralität aufgegeben. Genau das macht den Kern der Initiative sichtbar. Sie will einen Spielraum beseitigen, den die Schweiz heute besitzt.

Sanktionen sind keine Kriegserklärung

Besonders deutlich wird das beim Sanktionsverbot. Die Initianten setzen wirtschaftliche Sanktionen politisch in die Nähe einer Beteiligung an einem Krieg. Der Initiativtext geht deshalb weit: Die Schweiz soll keine Sanktionen gegen kriegführende Staaten ergreifen dürfen, sofern es sich nicht um UNO-Maßnahmen oder Maßnahmen zur Verhinderung von Sanktionsumgehungen handelt.

Doch wirtschaftliche Sanktionen sind nicht dasselbe wie militärische Kriegsbeteiligung. Das Neutralitätsrecht verlangt von der Schweiz vor allem militärische Zurückhaltung. Es verbietet nicht generell jede politische oder wirtschaftliche Reaktion auf einen Völkerrechtsbruch. Genau deshalb konnte die Schweiz ihre Sanktionen gegen Russland mit ihrer Neutralität vereinbaren.

Wer Sanktionen für falsch hält, kann das politisch vertreten. Aber dann sollte er nicht behaupten, er verteidige lediglich das bestehende Neutralitätsrecht.

Er will etwas anderes: eine Schweiz, die sich auch dann wirtschaftlich und politisch zurückhält, wenn ein anderer Staat einen Angriffskrieg führt und die internationale Gemeinschaft darauf außerhalb des UNO-Rahmens reagiert.

Das ist eine legitime politische Position. Aber es ist eine viel weitergehende Entscheidung, als der Begriff «Neutralität» zunächst vermuten lässt.

Und wenn die UNO blockiert ist?

Die Initiative erlaubt Sanktionen der Vereinten Nationen. Das klingt vernünftig, ist aber internationalpolitisch weniger beruhigend, als es klingt. Der UNO-Sicherheitsrat kann Sanktionen beschließen. Er kann aber auch blockiert sein. Gerade bei Konflikten, in denen eine Großmacht selbst beteiligt ist oder einen Verbündeten schützt, kann der Sicherheitsrat an politischen Gegensätzen scheitern.

Die internationale Politik hat deshalb neben UNO-Sanktionen weitere Sanktionsmechanismen entwickelt. Staaten und Staatenverbünde können eigene Maßnahmen beschließen. Für die Schweiz wäre der Unterschied erheblich.

Wenn die Initiative angenommen würde, könnte Bern bei einem schweren Völkerrechtsbruch außerhalb eines UNO-Sanktionsregimes nicht mehr frei entscheiden, ob und wie es sich wirtschaftlich an internationalen Maßnahmen beteiligt.

Das ist kein Nebeneffekt. Es ist einer der zentralen Zwecke der Vorlage. Die Schweiz würde damit nicht einfach «neutraler». Sie würde weniger Optionen besitzen.

Die Schweiz als Vermittlerin: Das Palais des Nations in Genf steht für die internationale Diplomatie, in der die neutrale Schweiz seit Jahrzehnten eine besondere Rolle spielt.(Foto: Groov3 / Wikimedia Commons – CC0 1.0)

Neutralität bedeutet nicht Gleichgültigkeit

Der vielleicht wichtigste Denkfehler der Initianten liegt in der Gleichsetzung von Neutralität und politischer Gleichgültigkeit. Ein neutraler Staat muss nicht so tun, als seien Angreifer und Angegriffene moralisch gleichgestellt. Neutralität verpflichtet ihn nicht dazu, jede Verletzung des Völkerrechts schweigend hinzunehmen. Die Schweiz kann einen Angriffskrieg verurteilen und trotzdem neutral bleiben. Sie kann diplomatische Beziehungen aufrechterhalten, mit verschiedenen Seiten sprechen und gleichzeitig wirtschaftliche Maßnahmen gegen einen Aggressorstaat ergreifen.

Gerade diese Kombination ist Teil der heutigen Schweizer Praxis. Der Bund bezeichnet die Neutralität ausdrücklich als Instrument seiner Außen- und Sicherheitspolitik. Er betont zugleich die internationale Zusammenarbeit und die Möglichkeit, Sanktionen zu übernehmen.

Das ist keine Schwäche der Neutralität. Es ist ihre politische Beweglichkeit. Die Initiative macht aus dieser Beweglichkeit ein Problem. Sie möchte verhindern, dass Bundesrat und Parlament in einer künftigen Krise erneut entscheiden können, was im Interesse der Schweiz liegt. Man muss sich fragen, warum ein souveräner Staat freiwillig auf diese Möglichkeit verzichten sollte.

Die Guten Dienste sind kein Zauberwort

Die Initianten verweisen auf die Rolle der Schweiz als Vermittlerin. Die Neutralität habe ihr eine besondere Stellung verschafft und müsse deshalb besonders konsequent geschützt werden. Das ist nicht völlig falsch. Neutralität kann Vertrauen schaffen. Die Schweiz hat daraus über Jahrzehnte diplomatischen Nutzen gezogen.

Aber Neutralität allein macht noch keinen Vermittler. Ein Vermittler braucht Beziehungen, Zugang und Einfluss. Er muss mit den Konfliktparteien sprechen können, ohne seine eigenen Interessen aufzugeben. Und er muss international relevant genug sein, dass seine Vermittlung überhaupt etwas bewirken kann.

Die Schweiz verdankt ihre internationale Rolle deshalb nicht bloß dem Umstand, dass sie sich heraushält. Sie verdankt sie auch ihrer wirtschaftlichen Bedeutung, ihren Institutionen, ihrer Diplomatie und ihrer Bereitschaft, internationale Verantwortung zu übernehmen. Die Guten Dienste sind kein Zauberwort, das jede außenpolitische Selbstbeschränkung automatisch in zusätzlichen Einfluss verwandelt.

Es gibt keinen Beleg dafür, dass eine Schweiz, die weniger Sanktionen übernehmen und weniger mit anderen Staaten sicherheitspolitisch kooperieren darf, deshalb automatisch erfolgreicher vermitteln würde. Das Gegenteil ist zumindest ebenso plausibel.

Die NATO-Frage wird größer gemacht, als sie ist

Die Initianten warnen vor einer schleichenden Annäherung der Schweiz an die NATO. Für einen NATO-Beitritt braucht es die Initiative allerdings nicht. Ein Beitritt zu einem Militärbündnis mit gegenseitiger Beistandspflicht wäre mit der Schweizer Neutralität nicht vereinbar. Das EDA hält ausdrücklich fest, dass die Neutralität einen NATO-Beitritt ausschließt. Zugleich können einzelne Formen der Zusammenarbeit mit der NATO neutralitätsrechtlich zulässig sein.

Genau diese Unterscheidung ist wichtig. Die Schweiz muss kein NATO-Mitglied werden, um mit NATO-Staaten zusammenzuarbeiten. Sie kann militärische Erfahrungen austauschen, an Übungen teilnehmen oder sicherheitspolitische Kontakte pflegen, ohne eine Bündnisverpflichtung einzugehen.

Die Initiative würde diese Möglichkeiten deutlich stärker begrenzen. Das kann man wollen.

Aber man sollte dann offen sagen, was man damit erreicht: nicht die Verhinderung eines unmittelbar bevorstehenden NATO-Beitritts, sondern die verfassungsrechtliche Einschränkung sicherheitspolitischer Kooperation.

Eine starke Armee braucht keine Isolation

Die Befürworter haben einen Punkt, den man nicht lächerlich machen sollte: Ein neutraler Staat muss sich selbst verteidigen können. «Bewaffnete Neutralität» ist kein Widerspruch. Aber daraus folgt nicht, dass die Schweiz sicherer wird, wenn sie sich militärisch stärker isoliert.

Moderne Verteidigung besteht nicht nur aus Panzern und Soldaten. Sie hängt von Aufklärung, Cyberabwehr, Kommunikation, Technologie, Logistik, Ausbildung und Interoperabilität ab. Für einen kleinen Staat ist internationale Zusammenarbeit deshalb nicht automatisch ein Verlust an Souveränität.

Man kann eine starke Schweizer Armee fordern und gleichzeitig für internationale Kooperation eintreten. Das ist kein Widerspruch. Die Initiative tut jedoch so, als müsse sich die Schweiz zwischen Eigenständigkeit und Zusammenarbeit entscheiden. Das ist ein falsches Dilemma.

Auch die Gegner sollten bei den Fakten bleiben

Die Kritik an der Initiative wird allerdings nicht besser, wenn sie selbst mit ungenauen Zahlen arbeitet. In der politischen Debatte ist immer wieder die Behauptung zu hören, rund 80 Prozent des russischen Rohstoffhandels seien über Schweizer Finanzplätze oder Unternehmen abgewickelt worden. Diese Zahl ist nicht belastbar. Das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen erklärt ausdrücklich, dass es sie nicht bestätigen kann. Sie geht auf einen Bericht aus dem Jahr 2013 und inzwischen veraltete Schätzungen der Branche zurück.

Für Januar 2022 nannte der Bund eine andere Größenordnung: Zwischen 50 und 70 Prozent der russischen Erdölexporte wurden von Unternehmen gehandelt, die auch in der Schweiz tätig waren. Das ist erheblich, betrifft aber russisches Erdöl und nicht den gesamten russischen Rohstoffhandel. Dieser Unterschied sollte in einer seriösen Debatte nicht unter den Tisch fallen.

Eine schlechte Initiative braucht keine überhöhten Zahlen, um widerlegt zu werden.

Die eigentliche Frage

Die Schweizer Stimmbürger müssen am 27. September nicht entscheiden, ob Neutralität gut oder schlecht ist. Sie müssen auch nicht darüber abstimmen, ob die Schweiz Mitglied der NATO werden soll. Das steht nicht zur Debatte. Die Frage ist viel nüchterner:

Soll die Schweiz ihrer Regierung und ihrem Parlament auch künftig erlauben, ihre Neutralität unter veränderten internationalen Bedingungen politisch auszugestalten?

Bundesrat und Parlament sagen Nein. Die Neutralitätspraxis habe sich seit 1848 bewährt, und die Bundesverfassung gewähre heute den notwendigen Handlungsspielraum. Die Initiative würde diesen Spielraum einschränken.

Das Parlament hat die Initiative deshalb in der Schlussabstimmung ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung empfohlen. Im Nationalrat fiel das Ergebnis mit 124 zu 65 Stimmen bei fünf Enthaltungen aus, im Ständerat mit 29 zu 10 bei fünf Enthaltungen.

Das ist kein Beweis, dass die parlamentarische Mehrheit immer recht hat. Aber es verweist auf den entscheidenden Sachverhalt: Die Initiative will nicht eine abgeschaffte Neutralität wiederherstellen. Sie will die heutige Neutralität enger machen.

Und dafür liefert sie keinen überzeugenden sicherheitspolitischen Gegenwert.

Eine kleine Schweiz sollte sich nicht selbst verkleinern

Die Schweiz ist ein kleiner Staat in der Mitte Europas. Sie kann sich ihre geografische Lage nicht aussuchen. Sie kann nicht verhindern, dass Konflikte in Europa ihre Sicherheit, ihre Wirtschaft und ihre politischen Interessen berühren.

Was sie beeinflussen kann, ist die Zahl ihrer Handlungsmöglichkeiten. Genau diese Möglichkeiten sollte sie nicht ohne Not aufgeben. Neutralität kann der Schweiz Schutz geben. Sie kann ihr diplomatische Türen öffnen. Sie kann sie von militärischen Bündnissen fernhalten. Sie kann ihr in Konflikten eine besondere Rolle ermöglichen.

Aber Neutralität ist kein Schutzzauber. Und sie wird nicht dadurch stärker, dass man sie mit immer neuen Verboten versieht.

Die Initiative macht aus der Neutralität ein Dogma. Sie will festlegen, was die Schweiz in künftigen Konflikten nicht tun darf, obwohl heute niemand weiß, wie diese Konflikte aussehen werden. Das ist der falsche Umgang mit Verfassungsrecht. Eine Verfassung sollte grundlegende Prinzipien sichern. Sie sollte einen Staat aber nicht so weit auf eine bestimmte außenpolitische Reaktion festlegen, dass er in einer Krise kaum noch ausweichen kann.

Die SVP verspricht mit ihrer Initiative mehr Unabhängigkeit. Tatsächlich fordert sie mehr Selbstbeschränkung. Sie verspricht Sicherheit. Tatsächlich nimmt sie der Schweiz Optionen. Sie beruft sich auf die Neutralität.

Tatsächlich will sie aus einem bewährten Instrument eine starre politische Doktrin machen. Die Schweiz braucht keine neutralere Neutralität. Sie braucht eine glaubwürdige, eigenständige und handlungsfähige Neutralität.

Deshalb sollte sie am 27. September Nein sagen.